费率和费基是决定社会保障费（下称“社保费”）缴纳水平高低的两个核心变量。在5月1日启动的新一轮社保降费中，不仅养老保险费率会大幅下降至16%，五项社保缴费基数也将下调。

　　3月26日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，落实降低社保费率部署，明确具体配套措施。会议决定，核定调低社保缴费基数并将阶段性降低失业和工伤保险费率政策再延长一年。

　　“各地不得采取任何增加小微企业实际缴费负担的做法，不得自行对历史欠费进行集中清缴，确保职工社保待遇不受影响、养老金按时足额发放。”会议强调。

　　中国社科院财经战略研究院研究员汪德华对第一财经表示，此次按照全口径就业人员平均工资核定调低社保缴费基数，有效降低民营中小企业中低收入者的社保负担，有助于保障低收入职工的社保权益。

　　武汉科技大学金融证券研究所所长董登新认为，从降低缴费费率到降低缴费基数，是社保降费减负的进一步深入，能为企业社保减费带来更大的效果。

　　核定调低缴费基数

　　按照政府工作报告要求，为落实从5月1日起各地可将城镇职工基本养老保险单位缴费比例从原规定的20%降至16%等降低社保费率的部署，上述会议决定核定调低社保缴费基数。

　　即各地由过去依据城镇非私营单位在岗职工平均工资，改为以本省城镇非私营单位和私营单位加权计算的全口径就业人员平均工资，核定缴费基数上下限，使缴费基数降低。个体工商户和灵活就业人员可在本省平均工资60%~300%之间自愿选择缴费基数。

　　汪德华表示，国务院提出的这项改革是落实于2016年10月出台的《国务院关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》（下称《意见》）相关政策。

　　《意见》曾提出，将城镇私营单位在岗职工平均工资纳入缴费基数统计口径范围，形成合理的社保缴费基数，避免对低收入群体的制度性挤出。

　　我国的社会平均工资统计制度被诟病已久，其原因在统计部门以城镇非私营单位在岗职工工资来测算社会平均工资，而工资普遍较低的私营部门没有在统计范围内，这导致了社平工资的虚高。

　　汪德华表示，由于过去社会平均工资虚高，很多低工资者缴费费率超过了法定费率。落实该《意见》可以有效降低这些低工资者的社保负担约20%，也有助于保证低收入职工的社保权益。

　　以北京为例，为了让更多的低收入者能够加入社保，北京市确定的最低缴费基数是社会平均工资的40%，但即使如此，在当前北京社会平均工资已经过万元的情况下，40%的缴费基数对于低收入者来说也是一个不小的负担。

　　董登新表示，过去的缴费基数偏高，常务会议确定新缴费基数计算方法将会使得缴费基数重心有所下移，这等于降低了企业的缴费负担。对于灵活就业人员和个体户来说，同样具有降低缴费门槛的效果。

　　值得一提的是，汪德华认为，此次核定调低缴费基数，有助于解决社保征收中的结构性矛盾。

　　他对第一财经表示，当前社保征收中的主要矛盾是职工类社会保险参保成本过高，超出了民营中小企业的承受能力。

　　当前企业合规参保存在较大的结构性差异。从全国情况看，企业就业人员约5亿，参保缴费职工仅2.65亿左右，主要是进城务工人员参保率很低。70%的参保人、80%的新参保人均是按照最低限（社会平均工资60%或40%）缴费。民营中小企业的实际缴费要远远低于国有企业、外资企业等大企业。

　　汪德华的一项调研显示，参保率低、参保人按最低限缴费等现象，主要发生在中小企业、民营企业身上。大部分民营中小企业仅给核心员工、部分本地员工上社保，参保率普遍在20%左右；且参保员工基本上未能按实际工资，而是按照最低限缴费。

　　“核定调低缴费基数，是对民营中小企业有所倾斜的结构性政策。”汪德华说。

　　如何弥补养老金缺口

　　虽然企业养老保险4.6万亿元的累计结余有力保障了养老金按时足额发放，但业内担忧，在中长期，社保降费叠加人口老龄化将产生不可忽视的养老金缺口。

　　据中国社科院世界社保研究中心相关团队测算，从收支趋势看，在降费之后的10年里每年当期收支还存在一定结余，但到2028年就提前开始出现负值。

　　在全国两会期间，全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文，把测算的结果以提案形式上交了全国政协。他在提案中写道，这是在目前有财政补助的“大口径”下的测算结果，如果不考虑财政补贴，用“小口径”来测算的话，当期缺口就更大了。

　　随着老龄化程度的加深，近年来财政对社保的补贴也呈现快速上涨的态势，四年就翻了一番，历年预算报告显示，2015年社保财政补贴为1.02万亿元，2016年为1.11万亿元，2017年为1.23万亿元，2018年为1.68万亿元。2019年的预算安排为1.95万亿元。

　　根据财政部数据，我国从1998年开始对企业职工养老保险进行补贴，截至2017年，全国财政共安排企业职工基本养老保险补助资金是3.4万亿元，其中中央财政拿出了3万亿元，即90%都是中央财政转移支付的。

　　社保降费无疑将进一步加重养老保险制度对财政补贴的依赖性。此次社保降费对于养老保险基金收入状况的影响是立竿见影的。郑秉文团队测算称，城镇职工基本养老保险基金总收入将从2017年的4.3万亿元降至2019年的3.71万亿元。

　　在郑秉文看来，主权养老基金是应对人口老龄化和化解未来养老金支付风险的重要举措。

　　全国社会保障基金（下称“全国社保基金”）是我国建立的第一只“主权养老基金”。今年2月，全国社保基金理事会官网刊发了理事长楼继伟在《中国养老金发展报告2018年》的序言。楼继伟在文中表示，全国社保基金资金来源与社保缴费无关，主要来自中央财政出资，是战略储备基金，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂，从设立目的角度也可属于主权养老基金。

　　郑秉文将全国社保基金称为我国的主权养老基金，与中投公司管理的主权财富基金并列为我国两大“主权基金”。除了全国社保基金这一主权基金之外，郑秉文在提案中建议有关部门划拨5000亿美元外汇，建立一只“外汇型”主权养老基金，以弥补降费导致的缺口，提高养老保险基金的可持续性。

　　财政部社会保障司司长符金陵在去年末曾公开表示，及时做大主权养老基金的规模，不仅是应对人口老龄化的客观需要，也是化解未来养老金支付风险的重要举措。

　　2018年3月，国务院通过的机构改革方案将全国社保基金理事会由国务院管理调整为财政部管理。今后中央财政将继续通过预算的安排、划转部分国有资本、拨付彩票公益金等多种方式，对全国社保基金给予大力支持，继续扩大全国社会保障战略储备的基金。