开发区：与改革开放一起突围

　　本刊记者/霍思伊

　　本文首发于总第872期《中国新闻周刊》

　　2018 年6月15日，国务院发布19号文，即《国务院关于积极有效利用外资推动经 济高质量发展若干措施的通知》，内容包括六个方面，其中一项是“推动国家级开发区创新提升”。

　　作为中国改革开放过程中引进外资的重要窗口，国家级开发区已经走过了34年。

　　截至2018年，中国共有国家级经济技术开发区219家，已由首批14个沿海开放城市扩展到全国31个省份。2015年，国家级开发区共实现地区生产总值77611亿元，占全国GDP的11.5%，工业产出和进出口指标均占全国的五分之一。中国开发区协会会 长师荣耀称之为“保障地方乃至全国经济稳定增长的‘压舱石’。”

　　四年前，在开发区“三十而立”的当口，时任国务院副总理汪洋在全国国家级经济技术开发区电视电话会议上指出，开发区的未来方向，是加速转型升级，实现创新发展。五天后，他在第十八届中国国际投资贸易洽谈会上继续强调，开发区要成为构建开放型经济新体制的“探路者”，和培育产业竞争新优势“ 排头兵”。

　　不叫特区的特区

　　1984年2月，邓小平从厦门回到北京后，立刻找几位中央负责人谈话。他说，我们建立经济特区，实行开放政策，有个指导思想要明确，就是不是“收”，而是“放”。

　　他还说，除现在的特区之外，可以再开放几个点，增加几个港口城市。他特意补充道 ：“这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”

　　时任天津市副市长李岚清参加了这次谈话。会上，他说 ：“这些地方要注重增加经济效益，把发展的重点放在引进外国技术上，不如就叫经济技术开发区。”

　　3月26日至4月6日，根据邓小平的倡议，中央书记处和国务院在北京召开沿海部分城市座谈会。会议确定进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云 港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海这14个沿海港口城市。并允许有些城市可以划定一个有明确地域界限的区域，兴办新的经济技术开发区。

　　会议指出，经济技术开发区可以引进国外的先进技术，集中举办中外合资、合作、外商独资企业和科研机构，使之成为发展中国对外技术合作的“窗口”和基地。经济技术开发区内，利用外资项目的审批权限，可以进一步放宽，大体上比照经济特区的规定执行。

　　9月，大连经济技术开发区被正式批准成立。10月，宁波、秦皇岛、青岛和烟台挂牌。从11月到第二年1月，湛江、广州、天津等开发区陆续成立。从1986年到1988 年 ，上海三个开发区（闵行、虹桥和漕河泾）最终挂牌。

　　到1988年，国务院在12个沿海开放城市共批准成立了14个开发区，首批国家级经开区全部落地。

　　天津开发区管委会原副巡视员王恺指出，中国长期实行高度集中统一的计划经济，经济体制不改革不能适应开放，同时观念难以短时间内改变，这就决定了中国不能立即实行全方位开放，只能用建立不同类型的经济性特区的方式，渐进实现开放目标。

　　中央对开发区的预期非常明确。《沿海部分城市座谈会议纪要》指出，开发区的任务是 ：“在财力、物力、人才方面积蓄力量，支援全国，总结经验，向内地推广”。

　　摸着石头过河

　　成立初期，各开发区都“摸着石头过河”。当时，中央对开发区的选址有一条原则：一定有一个明显的地域界限。

　　负责在计划经济体制上“开一道口子” 的开发区，虽然不像深圳那样由铁丝网包围，但出于管理上的便利，以及后续发展空间的考量，和母城区一定程度上的隔离成为客观要求。

　　天津选址在离市区约50公里的盐碱滩；青岛开发区与市区隔海相望；广州将目光转向一片蕉林和蔗田的黄埔。

　　1984年5月，原国务院办公厅特区工作组升级为国务院特区办公室。原国务院特区办副主任、沿海开放司司长、中国开发区协会首任会长赵云栋对《中国新闻周刊》说， 特区办一直在千方百计为开发区编政策，尤其在审批权的下放上，中央费足了脑筋。

　　计划经济时代，申请外资项目需要层层报批，效率低下。开发区设立后，中央将审批权分三个梯度下放到各沿海开放城市。 第一个梯度是上海和天津，每个项目总投资 的审批权被放宽到3000万美元以下；其次是大连，放宽到1000万美元以下 ；其他沿海港口城市的审批权限则为50万美元。

　　各市也进一步将自主权下放到开发区。天津时任市长李瑞环在开发区首次管委会大会上说 ：“我李瑞环审批项目有多大权力，你们就有多大权力。”

　　权力下放后，效率很快得到提升。在天津开发区，3000万美元以内的项目，一般在 一周内就可以审批、登记完毕。

　　广州则将土地审批权进行下放。据广州开发区管委会筹备领导小组原副组长、后来官至广东省政协副主席的石安海回忆，开发区的土地管理实行成片开发，市规划和土地管理部门经市用地会议批准，把成片土地“批发”给开发区，再由开发区组 织“ 零售 ”，具体卖给谁 ，市职能部门不管 。“零售”出去的项目和土地只需报市规划局备案，项目报建不需上报市规划局，开发区就地解决。用石安海的话说，就是“大权在手，小权分散”。

　　国家给开发区的政策优惠还体现在关税和所得税上面。中央规定，开发区内，中外合资、合作及外商独资办的生产性企业， 其企业所得税按减15%的税率征收；如果经营期在10年以上，从开始获利的年度起，第一年和第二年免征所得税，第三年至第 五年减半征收所得税，即“免二减三”。

　　中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副理事长陈耀对《中国新闻周刊》指出，开发区针对生产性企业的税收优惠，更加体现出开发区以工业为 主的发展战略。

　　天津开发区管理委员会办公室主任孙洪雨对《中国新闻周刊》表示，国家对14个开发区寄予厚望，某种程度上甚至超过特区。因为14个城市中包括上海、天津 、大连 、 青岛、广州五大工业基地，经济发展的条件远非深圳、珠海开放初期能比。

　　他指出，中央希望开发区的主要功能是发展工业，背靠中国的工业基地，不应再重复“三来一补”等低层次合作，也不应满足于搞成工业卫星城镇，而应该探索工业现代化的道路。

　　为了实现这个目标，在当时财政全面吃紧的情况下，国家依然拿出21亿元开发贷款给予各开发区，按1平方公里1亿元的标准，平均每个开发区约获1.5亿元，期限为15年，利率 4.5% ~7%不等。各开发区大多用这笔钱进行基础设施的前期投入。

　　而对于发展的启动资金，开发区各有策略。例如，广州市财政每年给予3000万补贴，部分海关代征工商税也留给开发区；天津则采取“不给钱，不管你，不要钱”的策略，除了30万一次性开办费，市政府没有给一分拨款；上海的三个开发区则是利用外资和贷款并举，按投入比例形成各自股本，组成合资公司进行开发。