定了！隐性债务意见已下发 多地政府部门进行学习

　　作者：扫雷君

　　来源：扫雷小组

　　市场密切关注的隐性债务意见已于近日下发。这份文件名为《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》。

　　据《荆州日报》（湖北）报道，中央关于防范化解地方政府隐性债务风险的文件或已下发，传达学习中共中央政治局会议精神和《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》精神。

　　此外，甘肃康乐县、湖北郧西县近日亦召开县委常委会，传达学习了该文件的精神。

　　传达学习后，湖北郧西县会议要求，积极推动防范化解政府性债务风险工作，大力推进政府性债务管理改革，将防范化解地方政府债务风险作为重大政治责任，坚决守住不发生区域性系统性金融风险底线，切实处理好稳增长、促改革与防风险的关系，摸清底数、压实责任、分类施策，坚决把防范化解重大风险攻坚战打好打赢。

　　目前该文件尚未公开发布。

　　何为隐性债务？

　　实际上，一些地方隐性债务审计从年初就已开展。多地审计局的信息显示，隐性债务审计是2018年“署定项目”。即根据审计署的统一部署要求，各级审计机关要把地方政府隐性债务情况作为审计监督的重点内容。

　　浙江某县财政局如是认定，隐性债务是指各级政府及其部门、融资平台公司、国有企业、事业单位等以非政府债券方式举借（包括各种融资方式）的，用于公益性项目的、最终需由财政性资金偿还的债务，以及签订协议约定未来财政支出责任事项的金额。

　　“隐性”的另一面是“显性”，所以得清楚何为“显性”。

　　扫雷君稍作铺垫，2014年底进行政府性债务的清理甄别锁定规模，此后只有发行地方政府债券能计入地方政府债务。新增的政府债券信息和存量债务在地方债管理系统里可以查到，所以是显性的，而2015年以后融资平台、政府部门、事业单位新增的其他债务没计入系统中，所以是隐性的。

　　因此，2015年是一个重要的时间节点，此后政府及其部门、融资平台公司、国有企业、事业单位等以非政府债券形式的举债视为隐性债务。其中既包括贷款、非标等融资，也包括新兴的政府购买服务、专项建设基金、政府投资基金形成的债务。

　　其中，一个争议点是PPP支出是否构成隐性债务。按照某地市审计局的认定，合规的PPP并不属于隐性债务，违规的PPP视为隐性债务。（审计实操：PPP项目的这些负债应认定为隐性债务）违规运作的PPP项目，存在以下情况之一的，应纳入政府隐性债务的范围：

　　一是通过建设-移交（BT）模式进行的所谓“政府和社会资本合作模式项目”债务，形成地方政府承诺以财政资金偿还的债务。

　　二是通过承诺回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、向社会资本方承诺最低收益、对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款举债等方式进行变相融资，形成地方政府承诺以财政资金偿还的债务。

　　三是地方政府部门机构或全额拨款事业单位为项目债务提供任何担保的，形成政府提供担保的债务。具体见《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号））的规定。

　　规模有多大？

　　先看一些样本地区的数据。

　　据合肥专项调查审计报告，截至2017年末合肥市级政府性债务余额 1131.60亿元，其中：纳入地方债管理系统的政府性债务656.22亿元（存量债务，其中政府债务543.61亿，或有债务112.61亿），地方债管理系统以外的政府性债务475.38亿元（隐性债务）。隐性债务约为政府债务的90%。（首个隐性债务审计报告出炉：合肥市本级隐性债务475亿，债务率上升32个百分点）

　　河南濮阳某区以今年3月底审计调查结果为基础，对该区隐性债务进行了全面调查统计。截至今年6月底，系统内债务8.73亿元，系统外隐性债务总额26.43亿元，后者是前者的3倍多。（详见小密圈）

　　当然样本有差异，但是市场一致认为，隐性债务规模较大。地方政府性债务就像冰山，小部分浮在水面（显性债务），大部分隐藏水底（隐性债务）。

　　至于整体规模，中国社会科学院国家金融与发展实验室副主任张晓晶、清华大学经管学院院长白重恩也带领各自团队对地方融资平台债务做过调研。

　　张晓晶团队调研结果显示，当前地方政府融资平台债务约30万亿元，约占GDP的40%；白重恩团队公布的调研结果为，截至2017年6月底，发行过城投债的企业债务余额大约是47万亿元。

　　当然融资平台债务并不能完全认定为隐性债务，而隐性债务的负债主体又不仅仅只有融资平台，所以上述测算仅供参考。目前，官方尚未发布权威数据。

　　认定后怎么办？

　　人们在猜测，隐性债务审计后后是否会再次开展一轮置换。

　　不过，扫雷君认为基本不可能：如果置换隐性债务，需要将其确认为政府债务。如果认定为政府债务，地方债债务率将突破100%，这将严重影响主权信用。

　　实际上，去年底《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》就表示，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。

　　财政部长刘昆日前亦发文表示，积极稳妥化解存量隐性债务。坚持谁举债谁负责，严格落实地方政府属地管理责任。督促地方树立过紧日子的思想，通过盘活各类资金资产化解存量隐性债务，高负债地区要大力压减项目建设支出、“三公”经费以及其他一般性支出。

　　地方亦开始着手准备隐性债务化解方案。

　　根据前述浙江某县财政局的通知，摸清底数后还要形成隐性债务消化计划，消化时间大约五年。消化的方式包括融资平台转型、实施规范的PPP运作、项目自身收益、盘活存量资产、盘活存量资金、财政性资金等方式。

　　山东烟台市某区最终统计隐形债务共计91.36亿元，其中，需财政性资金偿还的89.36亿元，政府或其部门未承诺偿还或未提供担保的债务2亿元。化解方案主要依赖土地出让收入。